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二、“县辖政区”
的提出及其对“皇权不下县”
论说之意义
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县以下区划研究的困境之一在于固有的行政区划概念并不包含这一层级，故除张研等少数学者以外，较少直接使用“行政区划”
这一概念，而是使用“基层区划”
、“辖属之地”
、“县以下政区”
等，而其研究范围往往上至明清时期的佐杂辖地，下至地方里甲、保甲等基层组织辖地，更像是一个县下区划单元的大杂烩。
傅林祥对巡检司等清代代表官治体系的佐杂辖地较早提出“次县级政权与辖区”
概念以与其他基层地理单元区分开来[15]，已敏锐地注意到县以下各类区划的性质与功能存在较大的差异，不宜同等看待，从而大大深化了对这一问题的认识。
概念上的混乱是县以下区划研究薄弱的诱因之一，然而，行政区划史研究的实际又迫切要求向县以下延伸，从而解决县级行政区划的组成与结构问题。
走出上述困境的思路在于充分认识到县及其以上区划与县以下区划的本质区别。
关于行政区划的概念，学界的探讨已较为成熟。
以周振鹤所论最有深度，他认为政区构成要有两个界定，必要条件是一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量的人口，存在一个行政机构;充分条件则是这个行政区划一般都处在一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心;正式的行政区划一般符合上述充分必要条件，但在特殊情况下，只要符合必要条件者也是行政区划[16]。
刘君德等区分了政区、行政区划两个概念，认为“政区”
是一个静态的概念，通常是指一个国家的地方行政机关所辖的区域;而“行政区划”
则是一个动态的概念，指的是国家根据行政管理的需要，将领土划分为不同层次结构的区域这一过程[17]。
要构成一种行政区域，需要具备以下几项要素:一定规模人口和面积的地域空间、一个设有相应行政机构的行政中心、一个明确的上下级隶属关系的行政等级、一个与行政建制相对应的行政区名称[18]。
上述两种定义中，言而未及的是构成政区，必须在“行政职能”
上比较完整，否则便只能称作“准政区”
或者“虚级政区”
，如周振鹤提及的政区形态不完善的北宋的路，“一级行政组织的权力分散在几个机构中”
，使得“路成为虚的一级政区”
。
又比如中央政府或某一级地方政府的派出机构形成的管辖区，如民国时期行政专员督署所形成的“专区”
，也是虚级行政区划。
所谓的虚级，“说到底主要还是处于行政组织的职能不完备而言，实际上对行政区划而言，在地理上总是实的一级”
。
笔者看来，上述两种定义将人口、地域、行政机构、层级等政区要素纳入其中，并考虑到行政职能的完善与否，具有很强的包容性。
不仅适用于当代，也适用于历史时期。
不论是具有全部行政职能的区域划分可以被归入政区的行列，那些具有相对单一职能的区域划分同样可以以“准政区”
、“虚级政区”
的形式存在，如汉代的州制、清代的道制、民国的设治局等职能并不完善的区域划分形态，同样可以被包容在“行政区划”
这一大概念下讨论其管辖范围与职能权限。
一般而言，清末新政以后，在全国普遍设置“区”
级建置并通过民国、新中国时期的剧烈变动，形成今日乡镇体制。
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