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但承担的行政职能多少与是否是官僚机构不能画上等号，就如同清代县衙存在的大量攒典、吏员一样，承担的职能几乎无所不及，但这并不妨碍我们认为他们仅仅是吏而不是官，即使在清人眼中，他们也有明显的区别。
历史学界有不少学者对“皇权不下县”
一说持有保留态度，经常有较激烈的争论，但就笔者所见，大多并未形成有针对性的系统的文字表述，这或许是认为这一概念明显不符合历史实际，无澄清之必要。
其质疑的依据仍然和王奇生等人一样，着眼于基层行政组织的性质上，而其力度稍弱，难以定谳。
不能在县以下寻到言之凿凿的职官，对“皇权不下县”
就难以构成有实质意义的质疑。
笔者所见，将视角投向县以下的官僚人员的仅有两位，一位是魏光奇，他在《清代“乡地”
制度考略》一文中注意到广东等地区佐杂分管辖区的存在，认为“这种体制的实行，实际上意味着在州县之下划分了行政区（尽管职能单一），设置了国家正式官员，所谓‘皇权不下县’的体制因此被打开了缺口”
[10]，这一见解相当犀利，但作者仅仅点到为止，这一分防的数量如何，其职能如何（该文认为其职能单一，事实可能并非如此），与县级行政官员之间的关系怎样，该文并未论述。
其中更关键的一个问题在于这种佐杂分防并统领县下基层组织的现象是何时出现的，正是认清“皇权不下县”
体制是何时打破的关键，该文称“至迟在18世纪上半期就已经开始”
，尚缺少例证支持，因此，需要更多实证性的研究来支撑。
另一位是张研《对清代州县佐贰、典史与巡检辖属之地的考察》一文[11]，虽认识到佐贰等官员领有辖地，但作者认为这并不构成对“皇权不下县”
的有效质疑，其理由有二:一是数量少，二是职能单一。
从具体的研究来看，这两大理由仍需重新讨论。
温铁军提出的“皇权不下县”
这个词虽是新的，但其表达的内容却是旧的。
“皇权不下县”
关涉的是两大命题，一是传统社会的“非国家化”
，一是近代化带来的国家权力向基层社会的直接介入。
认识传统社会的非“国家化”
意味着对取代国家而成为乡村实际统治者的宗族或者乡绅地位的认知，由此延伸出“宗族化”
和“乡绅社会”
等命题。
而对国家权力何时向基层社会直接介入，则又关系到如何评判现代化对基层社会的改造及其后果。
这两大问题一直为国内外学术界所关注、讨论，并非自温铁军始。
温铁军的贡献是将这一命题简约化并将之与现行农村政策联系起来，以故获得了比类似观点、理论更大的学术与社会反响。
早在20世纪40年代，费孝通在《基层行政的僵化》、《再论双轨政治》中就形成了对中国社会结构“双轨制”
的全新认识。
他发现牵制专制统治有两道防线，一是传统皇权的无为主义，另一个就是行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭:
我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。
中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。
自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的[12]。
在费孝通看来，皇权的象征是官僚制。
中央所派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。
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