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三、国家在乡村的政权建设始于何时?——基于中国本土实践的考察[32]
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如果“皇权不下县”
是传统社会的基本特征之一，紧跟而来的另一个问题是这种特征是在何时被打破的?温铁军将其时限定在中华人民共和国成立以后，而对民国时期的区乡行政建制予以否认，理由是“县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府”
，问题恰恰在于何谓“完全政府”
?从温铁军的论述来看，似乎只有具备了财政、人事、司法等全能职能的政府才是完全政府，才代表国家对乡村社会的全面渗透，但这样的“全能政府”
是不曾普遍存在过的。
即使在今天，许多乡镇至少是不具备完全司法权力的，数个乡镇才设立一个乡镇法庭，是否就代表今天仍然是一个“国权不下县”
的时代?这恰恰与温铁军提出这一问题的出发点相悖。
从学界一般的观点来看，国家对基层的组织化渗透是从晚清的现代化转型开始的，确切地讲是从清末新政，建立县以下的区乡政权开始的。
杜赞奇认为“从20世纪之初就开始的国家权力的扩张，到40年代时却使华北乡村改观不小——事实上，它改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系。
国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”
[33]。
萧凤霞在《华南的代理人与受害者》一书中通过对镇、乡、村的个案研究发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英分子控制民间社会与社区生活，而20世纪以来，国家行政权力不断地向下延伸，使社区“细胞化”
，造成社区国家化的倾向[34]。
王铭铭认为萧的论点，基本上符合吉登斯民族—国家的理论框架，即以社区控制力度的强弱来区分传统国家与现代的民族国家[35]。
他在对溪村社区的个案研究中，也得出过类似的结论，晚清时期为应对内外社会危机，采用过强化国家政权与地方控制权的政策，到了民国时期，政府对基层社会的干预有所发展，1949年以后进一步强化[36]。
此外，费孝通、黄宗智、张仲礼等学者，都曾以不同的方式指出，20世纪以来国家强化自身权力，向基层摄取资源过程的推进，改变了基层秩序。
回到清末新政，这次改革自然在中国地方行政史上具有转折意义，它规定了在县下建立区级政权，推行自治。
每县分作若干区，设立区官。
对这次政区改革，学术界的关注还很不够，尤其对这次推行的基层政权改革的背景与渊源缺少深入探究，对如何划分区乡不甚了了，对新划定的区乡边界与传统社会固有的名目繁杂的地域单元如乡、堡等如何匹配与平衡不予关注。
这次改革是在“五大臣出洋考察”
归来之后，因此很自然的，这次基层行政制度改革，被赋予了“现代化”
的帽子。
但事实果真如此吗?这次基层政权建设仅仅是西方再一次“施法”
于这块古老国度的产物吗?
学习清史的人，几乎无人不注意到和前代相比，清代一个显著的特征是人口膨胀，由此带来的种种生态的、管理的压力，学界探讨已有不少，并将之称为“人口压力”
。
对于行政管理而言，人口膨胀意味着每县管理的人口将增加若干倍。
随之而来的必然是管理难度的大大增加。
令人疑惑的是全国县级行政单位并没有比前代有明显增长，县级正式官员数量也是如此。
清代面临着这样一个特殊的局面，它是如何应对并相对较为稳定的持续下去的呢?
一个解释可以是乡绅的调节作用。
官方通过“无讼”
尽量避免民众对行政资源的利用，而乡绅在一定程度上充当乡村社会和谐发展的润滑剂，从而规避了由于人口压力带来的管理难度。
这是大量论述乡绅的著作中常常提到的，也是“乡绅社会”
论者所执的乡绅在历史时期的积极作用之体现。
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