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以巡检司为例，岁支俸银十二两[39]，养廉银一般有三十一两五钱二分、四十两、六十两、八十两、九十两之分，取中间值六十两为率，则一年清政府支出将多增加七十二万两。
如果再加上添设佐杂衙署、攒典、弓兵等项，恐怕不下百万两白银之巨，这是清朝财政所不能承受的。
因此，清代虽然向乡村进行了国家权力的扩张，但这种扩张又是不完全的、不普遍的，和清末新政直至民国、新中国时期的扩张强度不可同日而语。
既看到佐杂分防所代表的进入乡村的意图，又要看到其不足和有限性，这是认识清代分防佐杂的总体思路。
清代确曾有过增加县以下的官僚体系来更为深入乡村的议论，其中之一就考虑到扩大佐杂官规模，如冯桂芬《校邠庐抗议》中名篇《复乡职议》。
该文中他谈到了“合治”
与“分治”
，也就是集权与分权的关系。
“治天下者，宜合治亦宜分治。
不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争;不分治则不能推一以及乎亿万，则天下乱”
。
所谓“分治”
，就是分权，冯桂芬引柳宗元《封建论》曰“天子不能独治天下，任之大吏;大吏不能独治一省，任之郡守，郡守不能独治一郡，任之县令;县令不能独治一县，任之令以下各官，此分之说也”
。
因此，县以下需要官员来治理。
那么清代是什么情况呢?“今州县设佐四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保总司民事，其流品在平民以下，论者亦知其不足为治也。
于是有保甲之法”
，然而，“地保等贱役也，甲长等犹之贱役”
，非官而不能控驭。
冯桂芬的建议是“满百家公举一副董，满千家公举一正董”
，由里中人荐举，得票多者当选，可以说已经具有地方自治思想的萌芽。
然而这些乡职，“不为官，不为署”
，以本地土神庙为公所，其上司为巡检，遇有诉讼，先由副董折中公断，不服则送之正董，又不服则送巡检，罪之五刑则送县，严禁越诉。
这样一来，乡村普设乡职，而又将巡检作为乡与县之间的桥梁，则势必要再增加佐杂以作承转。
冯桂芬建议，“满五千家（地广人稀之县量减）设一巡检”
，为最低官职[40]。
从本质来看，冯桂芬对基层治理的规划思路是全县设立若干巡检，并分划辖区，这是官治系统，至巡检而止。
巡检以下设立正董、副董等职，由当地居民公选产生，不为官，但需由政府给予一定俸禄。
如果联系到清代雍正以后佐贰进驻乡村的新动向和巡检司等杂职官的调整趋势，似乎冯桂芬的乡村建设思路是将数量不足的基层佐杂官进一步扩大，达到每五千家设立一员的标准，并由此增加“治民之官”
，减少“治官之官”
，促进基层行政建设。
毋庸讳言，当时并没有实现的可能，其原因上文已简要作了分析。
以其时四亿人口，姑且以人户比1∶5比例，当有八千万户，五千家设一员巡检，当有一万六千名巡检，加上正董、副董的俸银，这是屡屡陷入财政收支困境的晚清政府无论如何难以承受的沉重开支。
到了清末新政，清政府开始调整基层治理策略，准备在各县广设区官，推行地方自治，“分一县为若干自治区域，废一切都图、里甲之名，别定名称，以变其向来之积习”
[41]，具体办法后来定为“各直隶州、直隶厅及各州县，应将所管地方酌分若干区，各置区官一员，承本管长官之命，掌理本司巡警事务，其原设之分司巡检，应即一律裁撤”
[42]。
区官之设，本为警政，但此后诸如社会管理、自治事务皆附加其上，逐步变为一级行政组织[43]。
“区官”
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