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这些制度条文的演变虽有案可稽，然而制度的规定是一回事，实际施行又是一回事。
这些或按照地域、或按照人户、或按照税粮征收来编排的组织如何与土地、村庄地界相协调，还是十分模糊的。
另一方面，历代政府对县以下区划的制度安排均有较大的差异，其地方控制模式也极为不同，这比县以上行政体系的变迁对普通民众而言更有意义，影响也更显著。
第二，近代基层区划的起源问题。
中国乡镇一级政权已成为当代国家行政体系的重要一环，这一行政体系的形成，通常被认为始于1909年颁布的《城镇乡自治章程》。
这一行政制度的转变在中国历史发展进程中具有转折性的意义。
美国学者杜赞奇在《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》提出“国家政权的内卷化”
这一概念，认为20世纪前半期国家权力向基层社会扩张的现代化进程导致基层乡绅社会的破坏[14]。
国家权力的扩张在很大程度上就表现为在基层社会建立行政机构，缩短了国家与家庭之间的“管辖距离”
，便于推行直接而强有力的统治。
因此，弄清此次行政变革的实际以及由此直至今天的县以下政权结构与空间变迁，具有重要的理论价值。
可以想见的是，这一始于1909年的县以下地方行政制度建设，绝非无源之水，它必然与中国历史时期长期存在的各类区域单位有着紧密的联系，或是直接借用，或是重新组合，其间所引起的地方社会变迁应当是极为显著的。
但可惜的是，对这一问题直接而有价值的探讨，笔者仅见及吴滔前已提及的两篇论文，更大范围的讨论还付之阙如。
即使是1909年以后各地广泛出现的“区”
以及在此之前中国为建立起现代警察制度所划分的各类“警区”
，基本还未引起重视。
第三，行政区划的边界性质问题。
今天，我们在地图上所看到的边界只是人们创造出来的一条线段而已，实际上并不存在这样一条带有实体性质的、隔断政区的界线。
大家对这样一条线段的存在早已习以为常，各类地图集上也基本都绘有政区边界，部分地图集还绘制出了县界，甚至包括更低一级区划的边界。
边界往往都在一定比例尺的地图上才能存在，在一张假想中可以无限放大的地图上，边界是否依然可以成一条几何曲线，是很成疑问的。
笔者生活在豫东南的一个小乡村，在20世纪90年代村里“分地”
时，家里所分集体农地共有三块，彼此相隔遥远，邻近于三个村落，其余各家也大体类似于此，各村之间实际管辖的农地实际上呈现出错综复杂的交错状态，要想在村与村之间划出一条村界，几乎是不可能的。
由此，笔者臆想传统时期土地私有，买卖亦是常有之事，一家土地坐落于不同位置，呈现“高度分散性”
应当是离实际情况不远的判断，一县之人购买别县之地，从而出现“人地分离”
的现象在明清史料中也常常可以见到。
那么，严格意义上，如“以人系地”
，县与县之间将是彼此交叉，甚而在界线附近是交错分布的，可能很难划出一条闭合的几何曲线出来。
由此，应当如何理解明清地方志书中明确绘出的若干都图、乡堡界线?其对地域的界定是以何为标准?另外，在解释边界划定的原则时，周振鹤曾总结为两条:山川形便与犬牙交错。
但这一原则主要是根据高层政区的边界特征总结出来的，尤其是犬牙交错原则的典型案例都是如陕西汉中等省界交错地带，那么，在县级乃至更小尺度的区划上，其划定边界的原则是否具有独特性，这也必须建立在对县以下区划的研究基础上。
中国历史和社会的复杂性决定了研究县以下区划问题必须从区域入手，解决区域的问题并不必然地代表对其他区域问题的解决具有绝对的借鉴意义。
因为相对于有过国家制度安排的县及其以上政区而言，县以下从未有过明确的、统一的地域划分体系，反而大多是历史时期国家管控与社会自发展的混合状态下的产物。
这一区划形态不仅有现实的调整，更有历史长期的积淀，其复杂性显而易见。
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