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第九章清代佐杂的新动向与乡村治理的实际——质疑“皇权不下县”
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一、何谓“皇权不下县”
传统中国社会的权力体系是金字塔式的，塔顶是皇帝，谓之“皇权”
，又或有“国权”
、“王权”
之称。
“君主之国权，由一而散于万”
[1]，尤其是在大一统时期，由行政区划层级构成的权力结构成为皇权向下延伸的象征，其中最为稳定的是县级行政权力。
从历史上看，县以下多属乡官或职役性质，其职能也多以赋税、治安为主，一般不被视为职官系统[2]。
仅就职官设置而言，县下似乎出现“行政真空”
，那么国家对县以下是如何控制的，以及由此引发的国家与社会的关系就成为学术界长期关注的话题。
1993年，以研究“三农问题”
著称的温铁军首次针对历史时期国家基层治理策略提出“皇权不下县”
的主张，但在当时并未引起太多关注。
直到20世纪末，“三农问题”
日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注，温铁军于1999年发表了被引频次很高的《半个世纪的农村制度变迁》一文[3]，对新中国成立以后土地制度变化、乡镇企业改制、农民收入、城乡二元结构、农村政治体制等问题全面阐述了其见解及应对措施。
在这篇文章中，温铁军再次议及传统社会对基层的管理模式，论述了“皇权不下县”
这一概念:
由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”
。
解放前县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。
农村仍然维持乡村自治，地主与自耕农纳税，贫雇农则只交租。
这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。
温氏认为历史时期“皇权不下县”
，县以下有自治传统，其原因是小农经济高度分散，政府直接面对小农的交易成本过高。
在这一历史依据下，温氏提出了改革乡镇体制的设想。
在2000年出版的《中国农村基本经济制度研究——“三农”
问题的世纪反思》一书中，温铁军针对其时正在试点的“税费改革”
阐述历史时期税费制度的特征时再次指出:
历史上由于农村人口庞大、农业剩余少，农民作为纳税主体，不仅数量多而且过度分散;政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。
因此，统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”
。
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